Европската интеграција на Македонија, во изминатите две децении покажува дека политиката на добрососедство може да биде и средство за помирување и соработка, но и инструмент за условување на европскиот пат. Процесот на пристапување кон Европската Унија денес се соочува со предизвици кои длабоко го надминуваат техничкото усогласување со европското законодавство (acquis). Она што започна како јасен, линеарен процес заснован на заслуги, чекор по чекор денес е трансформиран во комплексен систем на условување во кој билатералните спорови се директно вградени во самите темели на преговарачкиот процес.

Рака на срце, добрососедството отсекогаш било дел од евроинтегративниот процес на Македонија. Уште во Резолуциите на Советот за безбедност на ООН 817 (1993) и 845 (1993), јасно е нагласена потребата од развивање добрососедски односи, што резултираше со потпишување на Преспанскиот договор со Грција (2018), кој беше поздравен од ЕУ како предуслов за нашето членство во НАТО и како „клучен поттик“ за отворање на пристапните преговори, во духот на добрососедската соработка. Дополнително, Договорот за пријателство, добрососедство и соработка со Бугарија (2017), беше потпишан со цел да се надминат историските спорови и да се изгради доверба помеѓу две држави соседи, членки на НАТО и идни партнери и потенцијално сојузници и во институциите на ЕУ.

Официјалниот текст на Договорот со Бугарија нагласува дека односите треба да се развиваат врз основа на „меѓусебно почитување, доверба, разбирање, добрососедство и заемно почитување на интересите“ на двете држави. Во европски контекст, таквиот договор може да се смета за оправдан, бидејќи Европската Унија го гледа регионалното помирување како суштински дел од стабилизацијата на Западен Балкан. Но, проблемот настанува кога текстот на Договорот почнува да се толкува екстензивно и еднострано, и тоа од позиција на земја членка на Унијата која практично директно учествува во дефинирањето на условите за нашето членство во ЕУ и самата го надгледува и го цени нивното исполнување?!

Од тука, ако се прашуваме дали добрососедските односи се легитимен европски услов, тие тоа несомнено се. Но, дилемата добива длабока политичка димензија кога легитимното условување престанува да биде поврзано со европските критериуми, и се трансформира во билатерално политичко уценување. Границата меѓу легитимно условување и политичка уцена лежи во природата на условот. Ако условот бара владеење на правото, независно судство, заштита на малцинствата или имплементација на преземен меѓународен договор, тогаш тој има јасна врска со европските стандарди, односно е легитимен. Но, ако европската перспектива зависи од тоа дали ќе прифатиме еднострана историска интерпретација, јазичен или идентитетски наратив на друга држава, тогаш е јасно дека ваквото условување, се оддалечува од логиката на ЕУ acquis и копенхашките критериуми, и сметам дека е нелегитимен.

Почетните чесни намери за регионална стабилност и интеграција, низ годнините наназад постепено се трансформираа во инструмент на билатерални уцени и условувањa. Токму во оваа своја димензија, процесот на проширување на Европската Унија, во случајот со Македонија, претрпе длабока деформација, што е спротивно на постулатите на европското право и на меѓународните стандарди пропишани од Организацијата на обединетите нации (ООН), Советот на Европа (СЕ) и Организацијата за безбедност и соработка на Европа (ОБСЕ).

За подобро да разбереме каде сме во моментов, да се навратиме на генезата на самиот проблем. Процесот на стабилизација и асоцијација (ПСА), лансиран во 1999 година, ја воведе регионалната соработка, а со тоа и добрососедските односи, како дополнителен политички услов за државите од Западен Балкан со аспирација за членство во ЕУ. Целта на овој процес беше да се спречи внесувањето на историски, територијални или други билатерални спорови во институциите на ЕУ, по завршувањето на конфликтите од 90-тите години и распадот на СФР Југославија. Спогодбата за стабилизација и асоцијација (ССА) е дел од ПСА и е фундаментот на политичките, правни и трговски односи помеѓу Македонија и ЕУ. Уште од самиот почеток, регионалната соработка и добрососедските односи беа дефинирани како фундаментални принципи во ССА. Меѓутоа, во првите години од овој процес, тие беа концептуално одвоени од копенхашките критериуми за членство, кои се фокусираат на институционалната стабилност, владеењето на правото, човековите права, заштитата на малцинствата и економската способност.

лучниот момент на „фузија“ на овие два концепта, копенхашки критериуми и регионална соработка и добрососедски односи, се случи со Декларацијата од Самитот на ЕУ со Западен Балкан во Солун 2003 година, политички детализирани во Загреб 2020 година, каде ЕУ јасно стави до знаење дека патот кон членство зависи од исполнувањето на двата сета критериуми, копенхашките и специфичните услови на Процесот за стабилизација и асоцијација, како единствен интегриран пакет (Солун), во духот на добра волја и опипливи резултати (Загреб).

Со усвојувањето на ревидираната Методологија за проширување во 2020 година, овие две димензии, Копенхашките критериуми комбинирани со Мадридските институционални критериуми и условите од Процесот за стабилизација и асоцијација, беа структурно споени во „Кластерот 1: Фундаменти или Темели“. Овој кластер, кој ги опфаќа владеењето на правото, функционалноста на институциите, реформата на јавната администрација и економските критериуми, како и јавните набавки, статистиката и финансиската контрола, сега директно ги вклучува и добрососедските односи како „есенцијален елемент“. Оваа промена значи дека добрососедството веќе не е „надворешен“ додаток, туку внатрешен, политички составен дел од пристапниот процес.

Во овој контекст, Преговарачката рамка за Македонија од 2022 година претставува пресвртница во историјата на проширувањето. Во ставот 5 од Рамката, таа експлицитно ги вградува билатералните договори, Договорот од Преспа со Грција и Договорот за добрососедство со Бугарија, како предуслови, односно формални мерила за напредок, на исто ниво како и копенхашките критериуми, имплементацијата на Спогодбата за стабилизација и асоцијација и Процесот за стабилизација и асоцијација. Со ваквиот пристап, во случајот со Македонија ЕУ не прави само техничка промена, туку внесува фундаментална политичка промена која им дава можност и право на поединечни земји-членки да го оценуваат исполнувањето на обврските од унилатералното читање на двата билатерални договори, не само преку објективни правни норми, туку во некои случаи преку недвојбено политичка диоптрија. Билатералните прашања, на мала врата, но со челична брава, се трансформираа во обврски од „европски“ карактер.

Тука се наоѓа и коренот на проблемот. Правото на ЕУ му остава на Советот на ЕУ значителна политичка дискреција во процесот на проширување, бидејќи приемот е политичко-правен процес што бара едногласност. Копенхашките критериуми се однесуваат на стабилноста на институциите, демократијата, владеењето на правото, човековите права и заштитата на малцинствата, функционирањето на пазарната економија и способноста за преземање на ЕУ acquis. Но, овие критериуми не создаваат општа правна основа за решавање историски, идентитетски или јазични спорови меѓу кандидатот и поединечна членка на ЕУ. Меѓутоа, со воведувањето на билатералните прашања и историско-идентитетските наративи во преговарачката рамка, ЕУ практично го дерогираше системот базиран на заслуги (merit-based process). Во европското право, ова претставува повреда на принципот на правна сигурност и начелото на искрена соработка (принципот на лојална соработка), членот 4 став 3 од ДЕУ-Договор за Европската Унија. Дополнително, условувањето на европскиот пат со барања кои навлегуваат во јазичниот, историскиот и културниот идентитет создава правна неизвесност, бидејќи ревизијата на историските факти не е дел од критериумите од Копенхаген (1993) ниту од поглавјата на европското право (ЕУ acquis), и е во спротивност со членот 4 став 2 од ДЕУ (почитување на националниот идентитет и уставните структури). Токму од овие причини мора да се инсистира на почитување на принципот на предвидливост и меритократија.

Резултатот од ваквата девијација е структурна билатерална условеност, состојба во која „она што било ad hoc вето, станува константна можност за вето, вградена во самиот процес“. Ставот 47 од Преговарачката рамка бара Европската комисија да известува за спроведувањето и на обврските од билатерален карактер, на секоја меѓувладина конференција, а најмалку два пати годишно во рамките на мониторингот на Патоказот за владеење на правото со вклучен Акциски план за заштита на правата на поединци припадници на малцинствата или заедниците. Бидејќи секоја фаза од пристапувањето бара едногласност, бугарското еднострано толкување и оценка за имплементацијата на обврските преземени со наведените документи, добива постојана процедурална тежина.

Токму отворениот простор за (зло)употреба на дискреционото право, под плаштот на заштита на националните интереси, креира клима за вклучување на најчуствителните елементи во оваа специфична рамка, а тоа е воведувањето на формулациите „во добра волја“ и „опипливи резултати“. За разлика од вообичаените европски стандарди каде напредокот се мери преку објективни показатели, како што се транспозицијата на директивите, судската пракса или економските параметри, овие правни формулации остануваат крајно нејасни и подложни на субјективно толкување, кое е често во рацете на земјата која го има контролното „копче“ за блокада, преку вето или преку корективните мерки, односно суспензија на пристапните преговори.

Бидејќи не постои објективен правен стандард за мерење на нивото на „добра волја“, и особено за тоа што претставува „опиплив резултат“ низ призма на малцински права, а во контекст на историски интерпретации или идентитетски прашања, оценката за напредокот станува предмет на политички пазарења внатре во Унијата. Во комбинација со принципот на едногласност при носење одлуки (согласно членот 49 од Договорот за ЕУ), ова создава механизам преку кој секоја билатерална агенда лесно се трансформира во блокада на целокупниот евроинтеграциски процес. Дополнително, ревидираната Методологија и дава можност на секоја земја-членка, користејќи ги овие правни „нејаснотии, недоречености или политичка флексибилност во интерпретацијата“, да може да го стопира процесот, користејќи право на вето, или значително да го успори отворањето или затворањето на кластерите, користејќи го правото за суспензија на преговорите преку корективни мерки, што ја прави техничката работа на институциите зависна од политичкото расположение, во нашиот случај пред се од соседите. Имено, доколку Европската комисија или било која една земја членка на ЕУ оцени дека, меѓу другото, има стагнација или назадување во Кластерот Фундаменти, вклучително и во делот на добрососедство, ЕУ може да ги стопира преговорите во сите останати поглавја, без оглед на техничкиот напредок постигнат во другите области. Овој механизам на корективни мерки, кој користи поедноставени процедури, како „обратно квалификувано мнозинство“ (RQMV-Reversed Qualified Majority Voting), дополнително ја зајакнува позицијата на земјите-членки, или дури и само на една земја членка, да можат да го користат овој процес како инструмент за притисок. Ваквата процедура и критериуми е единствена во историјата на проширувањето.

За Македонија, лекцијата би требало до сега да е јасна. Имено, добрососедските односи за нас не се само декларативен принцип, туку „фундаментален“ услов со иста тежина како и правната држава. Суштинската деформација на процесот лежи во фактот што билатералните прашања се интегрирани во самото срце на преговарачкиот процес, наместо да се решаваат преку билатерални механизми паралелно со европските преговори, по правилата кои важат за сите други земји кандидатки.

За да се обезбеди предвидливост на процесот, потребно е ЕУ да дефинира јасно разграничување меѓу техничките критериуми за усогласување со acquis и политичките барања кои произлегуваат од билатералните односи. Останувам на ставот дека ова е можно преку интерпретативни (објаснувачки) заклучоци на Советот на ЕУ и јасни насоки за постапување (разграничување) од страна на Европската комисија. Без ваква дистинкција, реален е ризикот процесот на преговори да стане трајно заложник на билатерални динамики, наместо да биде процес на трансформација на нашето општество кон европските стандарди.

Случајот на Македонија затоа претставува важен тест за самата ЕУ. Решението не е напуштање на добрососедството како вредност, туку негово враќање во оригиналниот контекст, како принцип на взаемна почит и регионална соработка, а не како инструмент за еднострано наметнување идентитетски толкувања. Македонија мора да се фокусира на градење на сопствени капацитети за издржливост во овој комплексен систем, барајќи поголема објективизација на процесот од страна на Европската комисија, која мора да ја преземе улогата на „судија“ во оценувањето на „добрата волја“ и „опипливите резултати“, наместо таа улога да им се остави исклучиво на земјите-членки преку нивната моќ на вето и корективни мерки. Само со враќање на објективните мерила засновани исклучиво на европското право, преговарачкиот процес ќе ја добие својата изгубена вредност, кредибилитет и динамика.

пишува: Драган Тилев | Авторот е поранешен државен советник за европски прашања
Економија и бизнис, 01 септември 2026