Општество
ЕВРОИНТЕГРАЦИИ | ДРАГАН ТИЛЕВ: Уште еднаш, по кој знае кој пат, за Протоколот 2
Драган Тилев Авторот е поранешен државен советник за европски прашања
Економија и бизнис | печатено издание | 01 септември 2025г.
Покренувањето постапка за оценка на уставноста на Протоколот 2 меѓу Македонија и Бугарија (од 17 јули 2022 година) пред Уставниот суд претставува исклучително сериозен чекор со потенцијал за далекусежни последици за евроинтегративниот процес на земјава.
Во повеќе наврати изминативе години на страниците на Економија и бизнис, но и на страниците на други списанија, а и преку различни медиуми во детали пишував и јавно и гласно говорев во обид да ја приближам до пошироката јавност содржината на Протоколот 2. Особено внимание посветив на објаснувањето на штетните последици од преземените обврски пред нивното официјализирање на 17 јули 2022 година и особено потоа, односно по усвојувањето на Заклучоците на Советот на ЕУ од 18 јули 2022 година. Со заклучоците се усвоја и Општата ЕУ-преговарачка позиција и Преговарачката рамка во кои, всушност, се испреплетоа билатералните отворени прашања меѓу Македонија и Бугарија со самиот процес на пристапни преговори, кој формално правно започна на 19 јули 2022 година со политичката Меѓувладина конференција меѓу Европската Унија и Македонија. Да го заклучам воведот. Сметам дека Протоколот 2 е еден од најштетните акти преговарани и потпишани од страна на нашата дипломатија, со овластување од Владата. За жал, преговарани се и се прифатени обврски кои не произлегуваат директно од билатералниот договор, ниту биле дел од пристапниот процес. Но, неспорно е, официјално се прифатени и политички се верификувани. Времето не се враќа наназад.
Исто така во повеќе наврати елаборирав, низ призма на евроинтегративниот процес и на пристапните преговори, што значат во меѓународните односи донесените одлуки и прифатените обврски верификувани од страна на највисоките државни органи или ратификувани од страна на Собранието. Политичките одлуки на меѓународно ниво, независно од која влада и која дипломатија, добри или помалку добри, а за жал има и штетни, се слика на зрелоста на државата, а нивната имплементација за сериозноста и за капацитетот на институциите. Актуелната влада, според мое убедување, со добра намера да покаже и зрелост и сериозност, застана зад ставот пакта сун серванда, односно договорите кои се веќе дел од меѓународното право мора да се почитуваат и да се имплементираат со добра волја. Членот 26 од Виенската конвенција за правото на договори (1969) јасно укажува на последиците од непочитувањето на преземените обврски, а исклучоците за суштински променети околности или норми од повисок интерес се неприменливи.
Како економист оставам правниците да дебатираат и да ги толкуваат стручните правни аспекти и нијанси, вклучително и од Протоколот 2 кој произлегува од Договорот со Бугарија. Но, сметам дека треба да се обрати посебно внимание на можните последици по евроинтегративниот процес доколку Протоколот 2 еднострано, од кои било причини и во каква било политичка или правна постапка, се укине или се поништи. Изолираното гледање на правната постапка при преговарањето и потпишувањето на Протоколот 2, веројатно, може да најде правни аргументи и свое оправдување за анулирање на дел од Договорот, но политичките последици ќе бидат непријатни, далекусежни и долготрајни. Лично не сметам дека тоа е оправдано и вистинско решение, а политички, секако, е неиздржано.
За да се разбере суштината на темата мора да се тргне од фактот дека Протоколот 2 не постои во вакуум. Тој е дел од пакетот (Францускиот предлог), прифатен од наша страна, кој беше предуслов Бугарија да го отстрани ветото на 18 јули 2022 година за Советот на ЕУ да ги усвои Заклучоците и Преговарачката рамка што овозможија почеток на пристапните преговори. Без него немаше да има услови за одржување на првата политичка Меѓувладина конференција ден потоа, на 19 јули 2022 година.
Заклучоците на Советот од 18 јули 2022 година јасно укажуваат на тоа дека напредокот на Македонија кон ЕУ е врзан со спроведување на обврските од Договорот од 2017 година, преговарани и конкретизирани во детали и со рокови во Протоколот 2. Советот на Европската Унија, во својата Општа преговарачка позиција, документ усогласен и усвоен со едногласност, овие обврски, за жал, непринципиелно ги вгради како предуслов за нашето понатамошно движење во процесот. Преговарачката рамка може да се опише како „устав“ на пристапните преговори. Во неа јасно стои дека од нас се очекува да ги имплементираме обврските од билатералните протоколи, наведени како годишен преглед/годишни прегледи. Без нивна имплементација, нема политички основ за одржување на втора Меѓувладина конференција, настан кој би го означил почетокот на отворањето на кластерите, започнувајќи со Кластерот Фундаменти, а со тоа и почетокот на суштинските пристапни преговори.
Во својата содржина, Протоколите 1 и 2 се оперативната мапа за спроведување на обврските од Договорот за пријателство. Но, тие се и дел од една поголема правна и политичка архитектура во која секој елемент се потпира на другиот. Доколку се отстрани еден столб, целата политичка конструкција се руши. Веројатно ова му е јасно на секој што ја следи проблематиката и ги познава процедурите според кои функционира Европската Унија. Засега само моја претпоставка е дека ова им е јасно и на оние кои треба да ги донесат одлуките.
Доколку Уставниот суд преку иницијативата за оценка на уставноста на Протоколот 2 донесе одлука да го поништи или да го укине, тоа би имало директни и многу веројатно демонтирачки, реверзибилни импликации врз Заклучоците на Советот на ЕУ од 18 јули 2022 година, вклучително и на Генералната преговарачка позиција на ЕУ и, најважно, врз самата Преговарачка рамка. Последиците би биле многуслојни, далекусежни и долготрајно непоправливи.
Речиси е извесно дека Бугарија, која јавно инсистира дека Протоколот 2 и Акцискиот план за заштита на правата на поединци припадници на правата на малцинствата или заедниците се за нив клучни документи, речиси сигурно би ставила ново вето на секој наш нареден чекор во преговорите. Односите со Софија и онака се чувствителни. Поништувањето или укинувањето на Протоколот 2 би значело еднострано повлекување од договореното, што последователно би предизвикало ескалација на нови тензии, заострена реторика и блокирани канали на соработка.
Во регион како Западен Балкан, каде што стабилноста е секогаш условна, тоа може да предизвика пошироки потреси, па и во економијата. Да не заборавиме дека пазарите и инвеститорите не сакаат неизвесност. Како што напредокот во процесот на интеграција се смета за позитивен сигнал за инвеститорите на среден и на долг рок така и блокирањето на евроинтеграциите би испратило негативен сигнал за стабилноста и за предвидливата економска перспектива на земјава. Странските директни инвестиции би се преиспитувале, а дел од планираната финансиска поддршка од ЕУ преку Планот за раст за Западен Балкан, Инструментот за реформи и раст и ИПА би била доведена во прашање. Не е исклучена ниту целосна суспензија на фондовите.
Одлуката за поништување на Протоколот 2, а со тоа и за блокирање на евроинтегративниот процес на подолг рок, има потенцијал да ја продлабочи политичката поделба во земјава. Додека едни би ја гледале одлуката како поништување на штетниот Протокол и враќање на суверенитетот, другите би ја сметале за самоуништување на европската перспектива. Ова би го поткопало и онака кревкото политичко единство за стратешките цели на државава, што негативно ќе влијае на реформскиот капацитет во клучните области каде што е неопходен поширок општествен консензус.
Во однос на правната димензија, Уставниот суд има јасно утврдена надлежност, да оценува уставност и законитост на законите и на другите прописи. Но, дали таа надлежност се протега и на билатерален протокол (Записник) кој е дел од меѓународен договор ратификуван од Собранието и интегриран во поширока политичка и правна рамка како што е Преговарачката рамка? Одговорот на ова прашање е клучен не само за исходот на овој случај туку и за тоа каков преседан ќе се создаде за во иднина. Ако Судот го поништи документот, тоа ќе испрати порака дека земјава може еднострано да се повлекува од меѓународни обврски преку внатрешноправна процедура. Од перспектива на меѓународното право, веројатно таквиот потег би ја нарушил предвидливоста на земјава во исполнување на преземените обврски. Ако денес тоа е Бугарија, утре би можела да биде која било друга држава или организација со која имаме договор. Сувереното право да потпишуваме меѓународни договори (билатерални или мултилатерални) и да се повлекуваме од нив е неспорно, но одлуката да потпишете акт или од него да се повлечете е исклучителна одговорност која носи огромни последици, не само правни туку, уште повеќе, и политички.
Да се поништи Протоколот 2 сега значи да се испрати сигнал дека земјава не може да го задржи курсот кога се соочува со внатрешен политички притисок. А тоа, во очите на европските престолнини, е сигнал за ставање под знак прашање за иднината на целата интеграција. Дополнително ваквиот потег би можел да биде искористен од скептичните земји членки како аргумент против понатамошно проширување. Во атмосфера каде што проширувањето и онака не е врвен приоритет, тоа е ризик што државава не смее да си го дозволи.
Од геополитички аспект мора да се потсетиме дека Европската Унија не функционира само врз основа на правни акти, туку и на политичка доверба. Францускиот предлог, за кој и јас имам многу забелешки, сепак, беше основа за постигнување на договорот во 2022 година со кој се направи обид за балансирање меѓу интересите на двете засегнати страни, но и на пошироката стратегија на ЕУ за стабилизирање на Западен Балкан во време на глобални кризи. Погрешната проценка на политичката елита во 2022 година останува со сите последици кои таа ги носи со себе.
Ова не е само правна или дипломатска дилема. Дали Македонија е подготвена да го исполни она што го потпишала, дури и кога тоа е политички тешко? Дали сме подготвени да ја носиме тежината на меѓународните обврски, знаејќи дека нивното непочитување ќе има цена, економска, политичка и репутациска? Одлуката на Уставниот суд за Протоколот 2 е критична пресвртница за европската иднина на земјава. Во услови на геополитички тензии и тектонски поместувања и во архитектурата на евроатлантските односи и во функционирањето на Европската Унија, за нас европската врата нема да се затвори со помпа, премали сме за кој било тоа и да го регистрира. Но, таа едноставно ќе почне полека да се оддалечува сè додека повеќе не ја гледаме. А тогаш повторното приближување може да трае долги години. Во свет во кој довербата е најскапата валута, ваквиот чекор би ја обележал земјава како непредвидлив партнер. Историјата покажува дека тоа е речиси непоправлива штета.
Како заклучок. Ќе бев среќен доколку Протоколот 2 не беше асиметричен во обврските на наша штета. Ќе бев среќен доколку Протоколот 2 не ги содржеше елементите кои се надвор од рамката на Договорот. Ќе бев среќен доколку Протоколот 2 во 2022 година не беше прифатен од нашата влада и не беше потпишан воопшто. Но, за жал, Протоколот 2 е дел од нашата политичка реалност и е вткаен во целата архитектура на која се потпираат нашите евроинтегративни пристапни преговори од кои не смееме да се откажеме. Тие за нас се егзистенцијално важни за да можеме да си дозволиме да се префрлиме на друг колосек, во спротивен правец.
Сметам дека излезот од нашиот лавиринт не е во правно укинување или во поништување на Протоколот 2, туку во политичка и во дипломатска офанзива за креирање на „клима“ за дефинирање на Протокол 3 на здрава и на одржлива политичка основа.