Општество

Преговарачката рамка, дали е замка...

Драган Тилев | авторот е државен советник за европски прашања

Економија и бизнис | печатено издание | април 2023г.

Веднаш да одговорам на дилемата која ја наметнувам во насловот, преговарачка рамка или замка. Се разбира дека замка не е, освен ако ние самите не ја претвориме преговарачката рамка во наша политичка замка. Тоа лесно може да се случи доколку продолжиме со површно читање или неволно разбирање на нејзината содржина, суштина, детали, технички елементи и строго дефинирани процедури, односно нецелосно разбирање на политичката тежина на условите под кои ќе бидеме примени како полноправна членка или уште повеќе ако не сме доволно свесни за последиците ако не ги продолжиме пристапните преговори. 


Во претходните два броја на „Економија и бизнис“ споделив лични коментари, прво за Заклучоците на Советот од 18 јули 2022 година, а потоа и за некои елементи од билатералниот Протокол со Бугарија од 17 јули 2022 година. Во овој број се осврнувам на, според мене, клучните елементи од Преговарачката рамка, усвоена на 18 јули 2022 година, како составен дел од најавениот втор министерски состанок на Меѓувладината конференција (МВК) за пристапување на Северна Македонија во Европската Унија, отворена на 19 јули 2022 година. На првата МВК не се презентираше Преговарачката рамка, туку само чекорите кои се неопходни за да се заокружи првата Меѓувладина конференција. За да ги отстранам дилемите дали Преговарачката рамка е усвоена или не, ќе повторам дека од формално правен аспект таа е одобрена од страна на Советот на ЕУ со едногласност и може да се промени само во иста постапка како и при одобрувањето, односно со едногласност. Важно е да не заборавиме дека ние формално не учествуваме ниту при дефинирањето ниту при одлучувањето на Советот на ЕУ за усвојувањето на Преговарачката рамка. Тоа е документ со трајна вредност кој го усвојуваат исклучиво и само земјите членки, а се однесува на условите под кои Северна Македонија ќе биде примена како полноправна членка во Европската Унија.

Од она што веќе го знаеме, генералниот став на ЕУ треба да биде претставен на вториот министерски состанок на Меѓувладината конференција, а се состои од неколку елементи: почетна политичка изјава на ЕУ или изјава за отворање на пристапните преговори, потоа преговарачка рамка или условите под кои Северна Македонија ќе биде примена како полноправна членка во ЕУ и, на крајот, дефинирана детална процедура за текот на преговорите и организација (техничка) на преговорите.

Почетната изјава на ЕУ за пристапните преговори ја поставува правната рамка и го дефинира политичкиот тон на преговорите во рамките на Меѓувладината конференција. При тоа се очекува целосен респект од наша страна кон критериумите од Копенхаген (и Мадрид), имплементацијата на ССА, вклучувајќи ја и регионалната соработка и добрососедските односи како дел од Процесот за стабилизација и асоцијација, особено потсетувајќи нè на важноста од постигнување опипливи резултати во спроведувањето на билатералните договори склучени со Грција и со Бугарија.

Преговарачката рамка, пак, покрај условите за прием, ги дефинира и принципите што ги регулираат преговорите преку освежената нова методологија за преговори, со темпо кое зависи, прво, од нашиот реформски капацитет и напредок, и второ, од капацитетот на Унијата да апсорбира нови членки. Дополнително, редовно ќе се следи усогласувањето со Заедничката надворешна и безбедносна политика − ЗНБП и почитувањето на санкциите кон Русија, особено по агресијата на Русија над независна и суверена Украина. Со оглед на нагласениот политички аспект на пристапниот процес, експертите од земјите членки ќе имаат можност и мандат да бидат директно вклучени во следењето на преговарачкиот процес, што отвора можност за силно влијание на оценката и на Европската комисија за напредокот на земјата која преговара.

За да се обезбеди динамичност на преговорите, согласно новата методологија, а рефлектирано и во Преговарачката рамка за Македонија, 33-те поглавја (од вкупно 35) се групирани во шест тематски кластери, но, интересно, не се споменуваат поглавјата 34 и 35 кои се составен дел на преговарачките рамки на Црна Гора и на Србија. Како и да е, во нашата Преговарачка рамка силен е фокусот на основните политички „тешки“ сектори, поместени во кластерот Фундаменти/Темели, и тоа, Владеење на правото, Функционални демократски институции, Реформа на јавната администрација, Економските критериуми, како и поглавјата Јавни набавки, Статистика и Финансиска контрола, со хоризонтален фокус на превенција и борба против корупцијата. Согласно процедурите детално опишани во Преговарачката рамка, со кластерот Фундаменти започнуваат преговорите и со него како целина се затвораат преговорите. Ако се постигне задоволителен напредок во овој клучен кластер, тоа ќе доведе до забрзана поблиска интеграција во ЕУ и „пристапување/phasing in“ кон селектирани поединечни политики на ЕУ, како на пример кон единствениот пазарот на ЕУ, како и кон некои програми и агенции на Унијата. Исто така, доколку напредокот е евидентен, ќе се отвори и можноста за зголемени инвестиции и финансирање од буџетот на ЕУ, вклучително и во големите инфраструктурни проекти, со што би се забрзал и процесот на намалување на економските и социјални диспаритети на земјава во однос на тие на ЕУ.

Од друга страна, согласно дефинираните правила во Преговарачката рамка, доколку од наша страна има сериозно и постојано прекршување на основните вредности на ЕУ, или нема доволен напредок, или има неурамнотежен напредок или сериозна или продолжена стагнација, па дури и назадување, може да бидат иницирани корективни мерки. Одлуките за воведување на корективни мерки или поточно суспензија на преговорите до исполнување на одредени дефинирани дополнителни услови може да се донесат со гласање со обратно квалификувано мнозинство (Reversed Qualified Majority Voting-RQMV) според кое Европската комисија или земја членка (макар и една) во соодветно аргументиран случај може да покрене постапка за воведување на корективни мерки кои би стапиле во сила, по автоматизам, за 90 дена од иницирањето на постапката. Иницијативата може да се запре само со квалификувано мнозинство (15 земји членки), што треба да се обезбеди во тие 90 дена, против иницијативата (повратно квалификувано мнозинство). Во случај на воведени корективни мерки, можна е и реверзибилност на процесот, како и намалување на претпристапната помош, што се рефлектира и во новата регулатива за ИПА III.
Сметам дека корективните мерки се еден од најважните елементи во Преговарачката рамка, како и новиот механизам на донесување одлуки, со обратно квалификувано мнозинство, воведено како новина само за Северна Македонија и за Албанија. При тоа постои реален ризик земја членка да може да го искористи (или злоупотреби) овој нов инструмент како можност за блокирање или де факто одолговлекување на процесот на пристапни преговори и да предизвика забавување на преговорите, поделби меѓу засегнатите земји и продлабочување на јазот меѓу Црна Гора и Србија, и Северна Македонија и Албанија, како и остатокот од балканските земји, БиХ и Косово.

Треба да се нагласи дека новиот механизам за донесување одлуки со обратно квалификувано мнозинство не го заменува правилото за гласање со едногласност во процесот на пристапни преговори, туку само го надополнува во рамките на механизмот на корективни мерки според новата методологија. Корективните мерки, иако не се новина, сепак се со нов значително проширен опсег и се многу понагласени, и тоа во случај на постојано прекршување на основните вредности на ЕУ (суспензија), со ризик постапката да се покрене и поради билатерални несогласувања, на пример, погрешно толкување на историјата (?), потоа во случај на стагнација/назадување или неурамнотежен напредок во делот на владеење на правото (вклучително и имплементацијата на билатералните обврски), потоа во случај на неисполнување на некои од поважните одредници или спроведување на преземени обврски за веќе привремено затворените поглавја (реверзибилност), како и во случај на значително назадување во кластерот или поглавјето, кој/кое е веќе привремено затворен/затворено.

Со Преговарачката рамка се дефинира и обврската за усвојување и превод на македонски јазик на целото европското право (Acquis), како и градење на способност и институционални капацитети за негово правилно спроведување. Отстапување од целосно прифаќање и спроведување на европското законодавство е речиси невозможно, но секако дека може да се преговара за лимитиран број на т.н. преодни мерки доколку се тие барања добро аргументирани и компетентно презентирани. Што се однесува до нашето учество во Економско-монетарната унија и Шенген зоната, ќе важат посебни процедури на дерогација, со можност за придружување во нив дури по нашиот влез во ЕУ.

Откако ќе завршат преговорите, договорот за пристапување ќе биде потпишан и ратификуван од сите вклучени страни во преговорите, односно од сите земји членки на ЕУ, потврден и од Европскиот парламент. Кај нас, како што предвидува нашиот Устав, треба да се спроведе референдум за пристапување во Европската Унија со цел да се даде согласност за пренесување на дел од нејзиниот суверенитет на ЕУ. Со тој чин, па натаму, Северна Македонија ќе премине од статус на пристапна земја во статус на земја членка, со сите права и обврски што ги носи со себе тој статус.

Некои експерти настојуваат да го наметнат ставот дека е можна промена на содржината или на условите дефинирани во Преговарачката рамка и „подобар или поповолен договор за нас“, но лично сметам дека единствен подобар или поповолен договор за нас е отворање на кластерот Фундаменти или темели најдоцна до декември 2023 година. Одлуките кои треба да нè придвижат нанапред во процесот во тој тесен временски простор мора да се донесат, колку тие и да се тешки. До сега, од искуствата во процесот на проширување, не е забележано дека некоја едногласно одобрена Преговарачка рамка е променета. Се забележува примерот на Црна Гора и на Србија каде што со политичка одлука на Советот на ЕУ, прифатена од двете страни, се изврши само адаптација на процесот поради вклучување на некои елементи од новата методологија (усвоена во март 2020 година), но не се извршија промени на нивните преговарачки рамки усвоени во 2012 (за Црна Гора) и 2013 година (за Србија). Уникатна е ситуацијата по Охридската средба од 18 март 2023 година и вербалниот договор меѓу Србија и ЕУ за дополнување на Преговарачката рамка за Србија со елементите од договорот во рамките на дијалогот меѓу Србија и Косово, олеснет од страна на ЕУ и поддржан од САД. По сè се чини дека случајот на Северна Македонија и Бугарија ја отвори вратата (или Пандорината кутија?) на билатеризација на процесот на пристапните преговори, кој сега се „вгнездува“ и во Преговарачката рамка на Србија. Каков ќе биде ефектот од новиот политички дискурс, останува да видиме, но последиците, какви и да се, ќе ги чувствуваме сите и тоа на подолг рок.

На крајот, мора да бидеме свесни дека, доколку потребните одлуки не се донесат од наша страна, ќе дојде до одвојување на Албанија во процесот, односно тие ќе продолжат непречено со пристапните преговори со што фрустрациите кај нас ќе пораснат. Згора на тоа, во 2024 година нè очекуваат и избори за новиот состав на Европскиот парламент, избор на нов претседател на Европскиот совет, нов претседател на Европската комисија и новиот состав на Комисијата која ќе дефинира и програма со нови приоритети за својот нареден мандат во услови на комплексна геополитичка конфронтација. Војната во Украина нема наскоро да престане, а конфронтацијата на економско-воен план со Кина ќе се изостри, имајќи предвид дека и во САД ќе се случат одлучувачки избори, а избори ќе има и во Русија. Само ќе споменам дека избори, претседателски и парламентарни, ќе има и кај нас. Како членка на НАТО и земја која преговара за членство во ЕУ, ние одамна ја избравме вистинската страна, сега е време за нови одлуки.

ПРЕПОРАЧАНО